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Krekeler, Yvonne (2007) Yvonne Der Beitrag der Regionalplanung zur Reduzierung des Flächenverbrauchs - untersucht anhand der Beispielregionen Emsland und Nordhessen

 

 

 


Titel:  Der Beitrag der Regionalplanung zur Reduzierung des Flächenverbrauchs - untersucht anhand der Beispielregionen Emsland und Nordhessen

Betreuer: Dr. Johannes Flacke, Univ.-Prof. Dr. H. H. Blotevogel (RLP)

Jahr: 2007

E-Mail:  ykrekeler@gmx.de


Themenfeld: Regionalplanung/ Regionalmanagement/ Interkommunale Kooperation

Schlagworte: Regionalplanung, Flächenverbrauch

Kurzfassung:
Der Flächenverbrauch, d. h. die meist irreversible Nutzungsumwidmung von Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke, wird von den Städten und Gemeinden, aber auch von den Regionen zunehmend als Problem erkannt. Trotz des Rückgangs der täglichen Neuinanspruchnahme von Flächen auf 93 ha im Jahr 2003 ist keine Trendwende beim Flächenverbrauch erkennbar. Die Gründe für diesen Rückgang werden in der konjunkturellen Schwäche in Deutschland und in der darin begründeten geringeren Nachfrage nach Wohn- und gewerblichen Bauflächen gesehen. Springt die Konjunktur wieder an, wird auch mit einem Wiederanstieg der täglichen Neuinanspruchnahme von Flächen gerechnet.

Der gestiegene Wohlstand auf der Seite der Nachfrager ist eine Ursache für den insgesamt hohen Flächenverbrauch. Die bestehenden rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen unterstützen den Trend der steigenden Flächeninanspruchnahme. Mit der Ausweisung von Bauland tragen die Gemeinden zu ihrer Gesamtwohlentwicklung bei. Zusätzlich profitieren sie, da sie so Einwohner und Betriebe anziehen können. Die Verteilung von Steuereinnahmen und des kommunalen Finanzausgleichs erfolgen in Deutschland weitestgehend einwohnerbezogen. Durch die Eröffnung von Betrieben im Gemeindegebiet werden nicht nur potenzielle Arbeitsplätze für die lokale Bevölkerung geschaffen, sondern auch Gewerbesteuereinnahmen generiert.
Die negativen ökologischen, sozio-ökonomischen und planerischen Folgen führen dazu, dass eine gesellschaftliche und politische Debatte um Reduktionsziele des Flächenverbrauchs begonnen hat. Eines der aktuellsten und prominentesten Beispiele dieser Reduktionsziele stellt das „30-ha-Ziel“ der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung dar. Kritik an der räumlichen Gesamtplanung, der es bis dato nicht gelungen ist, die Flächenentwicklung zu begrenzen, obwohl die Aufstellung von integrierten Siedlungs- und Freiraumkonzepten als eine ihrer originären Aufgaben gilt, verschärfte die Diskussion um den Flächenverbrauch und Instrumente zu seiner Reduzierung. Als Alternative zur Planung werden insbesondere ökonomische Instrumente genannt, die über eine hohe Effizienz bei der Regulierung des Flächenwachstums verfügen. Heute ist man sich in der Wissenschaft jedoch einig, dass eine abgestimmte Steuerung der Flächenentwicklung nur durch die räumliche Planung möglich ist. Nur sie kann räumliche und zeitliche Belastungsspitzen durch ihr Instrumentarium verhindern und schützenswerte Freiräume durch eine Negativplanung von Besiedelung freihalten.

Eine besondere Rolle bei der räumlichen Gesamtplanung in Deutschland nimmt die Regionalplanung ein. Zwar sind letztendlich die Kommunen für eine verbindliche Festlegung der Bodennutzung verantwortlich, aus den oben beschriebenen Interessen sind diese jedoch eher an einer weiteren Inanspruchnahme von Flächen interessiert. Die negativen ökologischen und planerischen Folgen zeigen sich erst auf der überörtlichen Ebene. Aus diesem Grund muss die kommunale Bauleitplanung durch eine regionale Planungsebene reglementiert werden. Es ist die Aufgabe der Regionalplanung zwischen den staatlichen, d. h. landesplanerischen Vorgaben und den kommunalen Interessen zu moderieren und ein abgestimmtes Siedlungs- und Freiraumkonzept zu entwerfen. Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben wird die Regionalplanung jedoch von verschiedenen Seiten kritisiert. Vertretern einer ökologischen Planung gehen die Vorgaben der Regionalplanung nicht weit genug und ihr wird Ineffektivität bei der Begrenzung des Flächenverbrauchs vorgeworfen. Auf der anderen Seite vertreten Deregulierungsbefürworter die Auffassung, dass die Vorgaben und die damit verbundenen Planwerke immer komplexer werden und dabei eine immer geringere Steuerungswirkung entfalten.<br />Einen Ansatz zum Verständnis der Regionalplanung, ihrer Handlungsoptionen und der Schwierigkeiten, denen sie ausgesetzt ist, bietet der akteurszentrierte Institutionalismus. Er geht davon aus, dass Akteure, so auch die Regionalplanung als korporativer Akteur, im Rahmen eines institutionelles Kontextes über gewisse Entscheidungs- und Handlungsspielräume verfügen, um ihre Interessen durchzusetzen. Diese Spielräume hängen entscheidend von den anderen Akteuren ab, die an einer Entscheidung beteiligt sind. An der Baulandentwicklung sind die Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen als öffentliche Akteure und Grundstückseigentümer, wohnungssuchende Haushalte und Unternehmen als maßgebliche private Akteure beteiligt. Das Verständnis ihrer Interessenlagen und Anreizsituationen ermöglicht es, den schwierigen Kontext, in dem die Regionalplanung handelt, zu verstehen.<br />Im Zentrum der Arbeit stehen das Zusammenspiel und das Verhältnis der öffentlichen an der Regionalplanung beteiligten Akteure untereinander. Regionalplanung wird allgemeinhin als Teil der Landesplanung verstanden. Sie hat die landesplanerischen Aussagen zu konkretisieren und somit für die Kommunen als einen der wichtigsten Planadressaten verbindlich zu gestalten. Über die Ausweisung von Zentralen Orten, Achsen, Raumordnungsgebieten, Richt- und Orientierungswerten und besonderer Gemeindefunktionen kann die Regionalplanung die Siedlungsentwicklung auf bestimmte Orte lenken und andere vor einer Besiedelung schützen. Auf der anderen Seite ist die Regionalplanung auf die Akzeptanz der Kommunen angewiesen. Diese sind letztlich für die konkrete Ausgestaltung der Bodennutzung verantwortlich und müssen die regionalplanerischen Vorgaben umsetzen.

Das Verhältnis, die Zusammenarbeit und die Beteiligungsformen der unterschiedlichen Planungsebenen untereinander werden stark durch die in dem jeweiligen Bundesland herrschende Organisationsform beeinflusst. Das Raumordnungsgesetz gibt für die Ausgestaltung der Regionalplanung lediglich vor, dass die Regionalplanung entweder als kommunalisierte oder als staatliche Regionalplanung auszugestalten ist. Bei der kommunalisierten Regionalplanung werden die Aufgaben einem Zusammenschluss von Gemeinden und Gemeindeverbänden übertragen, während bei der staatlichen Regionalplanung die Beteiligung der Gemeinden verfahrensorganisatorisch sicher zu stellen ist. Die Organisationsformen haben idealtypische Stärken und Schwächen. Für die Thematik der Flächeninanspruchnahme ist besonders relevant, dass die kommunalisierte Regionalplanung sich in die Abhängigkeit der Kommunen begibt. Demgegenüber läuft die staatlich geprägte Regionalplanung Gefahr, dass die vertikale Koordination mit den Städten und Gemeinden nur unzureichend funktioniert und sie auf eine Blockadehaltung der Kommunen stößt.<br />Um diese Schwierigkeiten und Unterschiede der Regionalplanung empirisch zu überprüfen, werden beispielhaft zwei Regionen analysiert. Im niedersächsischen Emsland ist der Landkreis Träger der Regionalplanung, wohingegen in Nordhessen das Regierungspräsidium als staatliche Mittelinstanz praktisch für die Regionalplanung verantwortlich sind. Beide Regionen sind strukturräumlich dem ländlichen Raum zuzuordnen. Das Emsland zeichnet sich durch Wachstumstendenzen bei der Beschäftigten- und bei der Bevölkerungsentwicklung aus, während die Bevölkerung in Nordhessen derzeit leicht zurückgeht.

Die emsländische Regionalplanung selbst wird nur durch wenige bindende Vorgaben der Landesplanung reglementiert. Des Weiteren ist der Landkreis für die Genehmigung der kommunalen Flächennutzungspläne und somit für die Überprüfung der Einhaltung der Ziele und Grundsätze der Raumordnung durch die Kommunen verantwortlich. Der Landkreis Emsland kann die räumliche Entwicklung durch das Regionale Raumordnungsprogramm daher relativ autark steuern. Inhaltlich enthält sich das Regionale Raumordnungsprogramm Emsland 2000 weitestgehend verbindlicher Festlegungen zur Siedlungsentwicklung. Die kommunalen Interessen werden akzeptiert und bei der Regionalplanung berücksichtigt. Ein Einwirken auf das kommunale Baulandausweisungsverhalten wird als nicht notwendig erachtet. Dies ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass im Emsland aufgrund des ländlichen Charakters des Landkreises keine Flächenknappheit zu spüren ist. Lediglich im Bezug auf die Unterauslastung von Infrastruktureinrichtungen zeigt der Landkreis Besorgnis und den Willen auf eine zentrenorientierte Stadtentwicklung hinzuwirken. <br />In Nordhessen bildet die Regionalversammlung als kommunale Vertretung das offizielle Beschlussorgan der Regionalplanung. Der Regionalplan Nordhessen 2000 zeichnet sich durch eine kombinierte Standort- und Mengensteuerung bei der Wohnbauflächenentwicklung aus. Den Kommunen werden als Ziele der Regionalplanung sowohl standörtlich Vorranggebiete der Siedlungsflächenentwicklung vorgegeben, als auch quantitative Obergrenzen der weiteren Wohnbaulandausweisung gesetzt. Im Bereich der Gewerbeentwicklung existieren keine Mengenobergrenzen. Bei der Steuerung der gewerblichen Flächenentwicklung setzt die Regionalplanung ausschließlich auf die standörtliche Ausweisung von Vorranggebieten. Die Regionalplanung Nordhessens ist von der Landesplanung verpflichtet, die zusammengesetzte Standort- und Mengensteuerung in den Regionalplan aufzunehmen. Als Zeichen einer Regionalisierungsstrategie ist die Regionalplanung dafür verantwortlich, die landesplanerischen Festsetzungen für die Kommunen zu operationalisieren und zu konkretisieren. Die Steuerung der Flächenentwicklung wird sowohl von der hessischen Landes- als auch von der nordhessischen Regionalplanung als eine ihrer klassischen Aufgabenbereiche erkannt und die Regionalplanung trifft auf die Akzeptanz der Kommunen. Zumindest im Bereich der Wohnbauflächensteuerung ist die Regionalplanung als funktionsfähig einzustufen. Problematisch erweist sich in Nordhessen die Steuerung der gewerblichen Bauflächen und die relative Unflexibilität, um auf teilräumliche Entwicklungstrends zu reagieren.

Der Vergleich der beiden Regionalplanungen zeigt, dass sowohl die unterschiedlichen Entwicklungstrends als auch die Organisationsformen der Regionalplanung für die Differenzen bei dem Beitrag der Regionalplanung zur Reduzierung des Flächenverbrauchs verantwortlich sind. In Nordhessen ist aufgrund der Schrumpfungstendenzen der Problemdruck höher. Dieser erleichtert die Einsicht in die Notwendigkeit des Flächensparens. Beiden Regionalplanungen fällt es aufgrund des ländlichen Charakters der Regionen schwer, den Kommunen die Notwendigkeit eines haushälterischen Umgangs mit Flächen zu verdeutlichen. Im Emsland erweist sich die institutionelle Ferne der Landkreise zu der Landesplanung als Schwierigkeit, um verbindliche Vorgaben den Kommunen gegenüber durchzusetzen. Demgegenüber kann die nordhessische Regionalplanung auf den Rückhalt der Landesplanung zurückgreifen. Im Emsland fehlt weiterhin das Interesse, in die Flächenentwicklung einzugreifen.<br />Um den Beitrag der Regionalplanung zur Reduzierung des Flächenverbrauchs zu erhöhen, sind geeignete Ergänzungen und Veränderungen bei den Regionalplanungen im Emsland und in Nordhessen vorzunehmen. Ein Potenzial des Emslandes sind die dort derzeitig bestehenden Wachstumstendenzen. Diese bieten die Möglichkeit, über neue Möglichkeiten der Schwerpunktsetzung der gewerblichen Flächenentwicklung nachzudenken. Das Instrument eines Gewerbeflächenpools bietet diese Option. Zusätzlich muss der Landkreis Emsland sich auf den zukünftigen demographischen Schrumpfungsprozess vorbereiten und eine standörtliche Schwerpunktsetzung und Forcierung einer integrierten Siedlungsentwicklung vorantreiben. Da die nordhessische Regionalplanung im Bereich der Wohnbauflächenentwicklung prinzipiell funktionsfähig ist, gilt es, diese fortzuentwickeln. In enger Abstimmung mit der Landesplanung sind in Nordhessen Experimentierklauseln einzuführen. Auf diese Weise werden teilregional abgestimmte Lösungen ermöglicht
Idealtypischerweise ist das Verhältnis von Landes- und Regionalplanung so zu gestalten, dass die beiden Planungsebenen sich sinnvoll ergänzen. Unter den gegebenen politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen ist es am wahrscheinlichsten, dass eine strategische, der Regionalplanung Mindestinhalte und einen Rahmen vorgebende Landesplanung, einen effektiven Beitrag zur Reduzierung des Flächenverbrauchs zu leisten vermag. Zur Flexibilisierung der Vorgaben sind Experimentierklauseln in die Landesplanungsgesetze einzuführen, die es der Regionalplanung ermöglichen, teilregional abgestimmte Konzepte zu erstellen.

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